Хотели, как лучше, а получилось как всегда..." - фраза, которая, к сожалению, зачастую характеризует российскую действительность. В том числе и в области государственного строительства. Многие благие начинания остались нереализованными из-за недостаточной продуманности механизмов их воплощения или противоречия теоретических выкладок и реальности. Опасность срабатывания данного правила нависает и над только приобретающим очертания союзом нашей державы с Беларусью. Как бы мы ни относились к этому образованию, оно уже зародилось, поэтому доводы категорических противников объединения в данный момент потеряли актуальность. Заложенный корабль нецелесообразно снимать со стапелей. Необходимо приложить все усилия, чтобы он спустился на воду как можно более приспособленным для плавания.
Возрождение российско-белорусской государственности в посттоталитарный пе­риод возможно лишь при условии нацеленности на формирование подлинно демократического правового государства, деятельность которого должна протекать в рамках закона, подчиненности установкам права и обеспечивать осуществление конституционных основ народовластия и демократии. Россия и Беларусь как суверенные государства не могут не иметь правового характера, поскольку связанность их деятельности правом и законом должна соответствовать современным социаль­но-экономическим и политическим преобразованиям и служить укреп­лению государственности по всем линиям. Но реализация этих воз­можностей зависит, с одной стороны, от того, в какой мере идея правового государства обосновывается конституционными гарантия­ми, с другой – от степени ее реального осуществления в условиях российско-белорусской действительности.
В этих условиях очевидна настоятельная необходимость создать конституци­онный образ союзного правового государства как специфическую форму организации политической власти, соответствующую современ­ным условиям развития. За формулой о правовом государстве должны стоять не только гарантии демократизации законода­тельных процессов и процессов реализации права, но и политическая программа развития общества. Все воплощенные в Конституциях структуры – социальная, властно-политическая и в России федеративная, а также другие должны быть нацелены против возрож­дения командно-административных методов управления обще­ством и ориентированы на обеспечение демократического консенсуса, внедрение свободного регулирования рыночных отно­шений. Это и было бы адекватно новому правовому союзному государству в его правовом воплощении.
В статье 1 Договора “О создании союзного государства” говорится, что оно служит этапом “...в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство”.  Хотелось бы оценить осуществимость данного положения. Тем более у России уже есть семилетний опыт государственного строительства на основе принципов, заимствованных из либеральных западных конституций.
Понятно, что указанный фрагмент – это норма декларативного характера. В ней лишь провозглашаются ориентиры для созидания будущего, более тесного объединения двух стран. Однако, являясь “этапом” этого созидания, настоящий Союз должен содержать в своих основах необходимые предпосылки для него.
Действенность концепции правового государства достигается за счет сплава выработанных человеческой мыслью идей, положенных в основу развития государственности в цивилизованном гражданском обществе. Отправной точкой для этого послужили теория и практика господства права, закона в государстве как противовеса деспотии и произволу власти, разработанные еще в древней фило­софии и осуществлявшиеся в некоторых странах Древнего мира. Сам исходный принцип правового государства с давних пор заложен именно в гуманистических целях и функциях, которым должна быть подчинена вся его организация. Раскрытие названно­го принципа обеспечивается использованием трех известных клас­сических концепций, дающих главные направления функциониро­вания правового государства. Это прежде всего концепция народ­ного суверенитета Ж. Руссо, выдвинутая в качестве идеологии буржуазного радикализма, но ставшая важнейшей конституцион­ной идеей для большинства стран цивилизованного мира. Далее, это теория разделения власти, выдвинутая в Англии в XVII веке и разработанная Ш. Монтескье в качестве гарантии безопасности граждан от беззакония и злоупотребления властью со стороны кого бы то ни было. Наконец, это идея обеспечения примата права – идейная платформа либерализма, заложенная в политико-юриди­ческой философии на рубеже XVIII–XIX веков и ставшая в начале XX века классическим выражением юридической связанности госу­дарства правом, подчинения его господству права при условии уважения свободы и интересов личности.
Развитые современные страны накопили опыт реализации указанных концепций. Сложились представления о принципах, которые раскрывают сущность правового государства и должны закрепляться на конституционном уровне. Одними из важнейших среди них являются приоритет прав и свобод человека, верховенство закона и независимость суда . В сущности, последние два являются производными от первого. Ибо право – это механизм обеспечения нормальной жизни и развития человека. Верховенство закона предполагает как высшую юридическую силу конституционного акта и актов, принятых представительным органом власти, так и проработанность иерархии нормативных правовых актов. Строгая иерархия позволяет легко ориентироваться правоприменителю, исключает коллизии и, следовательно, обеспечивает соблюдение прав лиц. Независимость суда – реализация одной из основ правового государства – теории разделения власти. Судебная система – это тот государственный механизм, который в наибольшей мере создает гарантии для осуществления прав и свобод человека и гражданина. В данной работе нам бы хотелось рассмотреть положения Договора “О создании союзного государства”, касающиеся построения правовой державы, рассмотреть с точки зрения отражения в них указанных принципов. Ведь действенность тех или иных юридических механизмов необходимо определить именно сейчас, когда правовая система только начинает формироваться.
В Договоре дается закрытый перечень актов, которые могут приниматься органами Союзного государства. Это законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции . Представляется необходимым определить их юридическую силу как внутри системы законодательства Союза, так и в отношении российских правовых актов (белорусское законодательство рассматривать не будем).
Как известно, юридическая сила нормативного правового акта определяется положением и компетенцией органа, который его принимает. Верхушку иерархической лестницы занимают акты, принимаемые на всенародном референдуме. Однако таковых до принятия конституционного акта, предусмотренного статьей 62 Договора, не имеется, поэтому в настоящий момент наибольшей юридической силой в Союзе обладают законы и основы законодательства. Они принимаются представительным органом – Парламентом Союзного государства. Законы регулируют вопросы, относящиеся к исключительным предметам ведения Союзного государства, основы законодательства принимаются по вопросам совместного ведения. На следующей ступени иерархической лестницы находятся:
по вопросам исключительного ведения - декреты и постановления;
по вопросам совместного ведения - директивы.
Однако равенство юридической силы данных видов документов определяется лишь одинаковым положением органов, их принимающих. Так, директивы и постановления могут приниматься Высшим Государственным Советом. Принятие постановлений также находится в компетенции Совета Министров. Но по своему воздействию на другие нормативные акты эти документы разнятся. Так, согласно части 2 статьи 60 Договора “в случае коллизии нормы ... декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма ... декрета Союзного государства”. О постановлениях же ничего подобного не сказано. Таким образом, один вид акта, принятого государственным органом, обладает высшей юридической силой в отношении национального законодательства России и Беларуси. Все федеральные законы и подзаконные акты должны не противоречить нормам директив Союзного государства . Другой же вид нормативного правового акта, принимаемого тем же органом, такой силы не имеет.  При этом не дается никакого указания на то, что вопросы, регулируемые постановлениями, имеют меньшую значимость. Возникает вопрос: не сможет ли подобная неоднозначность породить сложности при правоприменении?
Сомнения также рождаются по поводу правомерности уравнивания юридической силы закона и декрета нормой, содержащейся в части 2 статьи 60 Договора, которая гласит: “в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства”. Но декрет в соответствии со статусом принимающего органа обладает низшей юридической силой. Его положения не должны противоречить положениям закона. И указание на то, что федеральное законодательство государств-участников должно в равной мере соотноситься с обоими видами документов, является излишеством. Оно могло быть введено в текст Договора или по ошибке, илио с желанием наделить Парламент и Высший Государственный Совет одинаковыми возможностями в правотворческой сфере. Это недопустимо в демократическом правовом государстве.
Еще одной опасностью на пути построения правового государства видится усложнение системы законодательства. Выше указывалось на важность обеспечения защищенности прав и свобод человека и гражданина для реализации положения статьи 1 Договора “О создании союзного государства”. Защищенность предполагает как охрану со стороны государства, так и самозащиту своих законных интересов лицами. Но для того, чтобы человек мог принимать активное участие в отстаивании прав, они должны быть ему предельно понятны. А это зависит от организации законодательной системы. Чем она сложнее, чем хуже определена иерархия подзаконных актов и чем большее количество видов таких актов предусмотрено, тем сложнее простому гражданину разобраться в их хитросплетении. Появляется возможность для произвола чиновников. Появляются коллизии правовых норм, что снижает эффективность судебной защиты прав и свобод.
В Союзном государстве, как уже говорилось, предусмотрено 6 видов нормативных правовых актов. Кроме того, Суд Союзного государства издает решения , а Счетная палата – заключения . Нормативные правовые документы делятся по предметам ведения. Вопросы исключительного ведения Союзного государства регулируют 4 вида актов, вопросы совместного ведения Союзного государства и государств-участников – 2 вида. Акты Союза имеют различную юридическую силу. Однако все они связаны с национальным законодательством России и Беларуси. Как уже говорилось, законы государств-участников должны соответствовать законам и декретам Союза. Постановления согласно части 3 статьи 60 Договора обязательны “во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, которому они адресованы”. Акты по вопросам совместного ведения реализуются путем принятия национальных нормативных правовых актов . В то же время конституции и конституционные акты государств-участников обладают высшей юридической силой в отношении законодательства Союза. Возникает сложная система законодательства, чреватая возникновением многочисленных коллизий. Ведь подобное положение дел существует в Российской Федерации. Всем известны многочисленные случаи противоречия ведомственных актов федеральному законодательству. Известны и негативные последствия этого: снижение эффективности государственной машины и недоверие к власти у населения. Что же будет, если к системе национального законодательства, без того запутанной, добавится дополнительная “надстройка”. Для России ситуация осложняется еще и тем, что в ней возникает трехуровневая система законодательства. Правоприменителям и органам, контролирующим законность, необходимо будет отслеживать правомерность и взаимосвязанность актов Союзного государства, Российской Федерации и субъектов. Российской Федерации.
Теперь обратимся ко второму немаловажному принципу функционирования правового государства – существованию независимого суда. Рассмотрим, насколько деятельность такого органа определена Договором.
Как известно, система государственных органов на протяжении всей истории существования классового общества строилась в соответствии с функциями каждого данного государства, поскольку в них заложе­на и отражена воля соответствующих социальных групп, что составляет суть государственной власти. С этой точки зрения государственная власть выступает как нечто единое, ибо в ней непосредственно и наиболее полно выражена господствующая в обществе социальная воля. Но единство государственной власти неизбежно сочетается с различными формами ее осуществления и структурой внутренней организации. В соответствии с функцио­нальным назначением органов государства выделяются различные ветви власти, которые в зависимости от характера полномочий их органов действуют самостоятельно в пределах собственной компе­тенции, но при этом уравновешивают друг друга и взаимодейст­вуют между собой.
Вместе с тем идея выделить из сферы единой государственной власти различные ветви, на которые возлагались бы обязанности осуществлять соответствующие функции, зародилась достаточно давно и получила теоретическое обоснование еще в древние времена. Так, Аристотель, рассматривая строение государства и организацию в нем власти, считал, что государственная власть имеет различные стороны и каждая из них представлена органами, выражающими соответствующее назначение: власть, обсуждаю­щая и решающая общегосударственные вопросы; власть правитель­ственная; власть судебная. С тех пор в теории и практике государ­ственного строительства на протяжении всей древней и новой истории разделение власти, о чем речь уже шла выше, рассматривалось в качестве одного из основополагающих элементов или атрибутов правового госу­дарства.
Создатели теории разделения власти придавали суду первосте­пенное и совершенно самостоятельное значение в обеспечении законности, справедливости и свободы при условии, если судебная власть не будет зависеть от других. Ш. Монтескье утверждал, что не будет свободы в том случае, “если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем” .
Ныне есть все основания утверждать, что в России судебная власть как самостоятельная ветвь выступает именно как власть, а не как простая сумма полномочий судебных органов. Что же касается судебной власти образовавшегося нового Союзного государства России и Республики Беларусь, то здесь, на наш взгляд, еще только стоит задача создания такой власти, что является не столько теоретической, сколько важной и практической задачей, суть которой как раз и состоит в том, что создание авторитетной сильной судебной власти связано в первую очередь с превращением Суда Союзного государства в судебную власть, которая станет хранительницей гражданского мира, прав и свобод человека, будет обеспечивать законность и справедливость в обществе. Именно в этих сферах общественной жизни судебная власть не только не должна уступать двум другим властям в авторитете и действенности, но с позиций защиты прав человека, принципов демократии и законности призвана оценивать и направлять их деятельность, сдерживая и ограничивая пределами закона представительные и исполнитель­ные органы государства.
Первые практические шаги в этом направлении мы можем найти в главе IV, посвященной Суду Союзного государства, Договора “О создании союзного государства”, подписанного год тому назад в Москве 8 декабря 1999 г. Но к сожалению, в этой главе содержатся всего лишь пять статей (со ст. 50 по ст. 54), регламентирующих в основном вопросы структуры Суда и срок полномочий судей. Отсутствие в Договоре четких полномочий и компетенции Суда, а также регламентации его деятельности, породило в свою очередь множество вопросов, часть из которых мы посмотрим.
Так, авторами Договора как в его проекте, так и в нем самом намеренно или без какого бы то ни было умысла не было закреплено за Судом Союзного государства право законодательной инициативы. Это право в соответствии с положениями ст. 43 Договора принадлежит “Высшему Государственному Совету, Совету Министров Союзного государства, Палате Союза, а также группе депутатов Палаты Представителей численностью не менее 20 депутатов”.
Ошибочность этого упущения заключается в том, что в условиях становления нового демократического правового государства гарантии прав и свобод граждан имеют огромное значение,  которые не только признаются, но и юридически должны  закрепляться государством. И если под гарантиями понимаются созданные государством средства обеспечения фактических и юридических возможностей пользоваться демократическими правами и свободами всеми гражданами общества, то их система включает материальные, политические и юридические условия гарантированности.
Под юридическими гарантиями, как уже отмечалось, следует понимать специальные правовые средства обеспечения прав и свобод граждан. К числу таких средств и относится право законодательной инициативы, представляющее собой право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. Именно исходя из этого необходимого права Суда, права законодательной инициативы, может быть установлено современное соотношение права и закона: следование ему влечет принятие “правовых законов”; его игнорирование может привести к повышению удельного веса “правонарушающего законодательства”, способствующего, например, проведению репрессий, так сказать, на “законных” основаниях или установлению “законных” нарушений элементарных прав человека. Предоставление же Суду этого права, как это сделано в России в соответствии со ст. 104 Конституции РФ, повышает роль судебного контроля за применяемыми законами, что, в свою очередь, помогает выявлять их недостатки, определять пути их улучшения и на этой основе вносить предложения о совершенствовании законодательства.
Конституционность правового государства проявляет­ся также в установлении прочных юридических гарантий, необхо­димых форм и процедур в целях социальной и правовой защиты личности от произвола государственных органов и чиновников, в соответствии действий государственных органов реальному поло­жению человека в обществе. Этому, в частности, служит реализация принципа разделения власти, который должен быть направлен на то, чтобы все разновидности государственной власти преследовали в первую очередь эти гуманистические цели.
И в то время, когда все мы или большая часть нас признает принцип разделения власти как механизм “сдержек” и “противовесов”, реализация которого предполагает осуществление компетенции каждой ветви власти на равных по отношению друг к другу основаниях, право законодательной инициативы в настоящем Договоре “О создании союзного государства” было признано прерогативами за ветвей законодательной и исполнительной власти. Рассматривая понятие судебной власти на этой принципиаль­ной основе, мы исходим из того, что судебная власть выступает в качестве одной из важнейших сторон воплощения народовластия. Она обеспечивает соответствующие формы и методы организации полновластия народа в специфической сфере его осуществления, включающей в себя общественные отношения, обладающие особой, по­вышенной ценностью для государства. Это выражается в создании механизма реализации прав гражданского общества и каждой отдельной личности, защиты от посягательств установленного в государстве правопорядка, утверждения социальной справедливос­ти .
В том же ракурсе должна решаться еще одна проблема, обусловленная Договором и касающаяся утверждения Устава и Регламента Суда. Так, частью 5 статьи 53 Договора закреплено, что “Высший Государственный Совет утверждает Устав и Регламент Суда”.
Разговор об этой проблеме следует вести в двух аспектах. Первый заключается в том, что данная норма Договора прямо или опосредованно делает Суд, а следовательно, и судей как носителей судебной власти, подотчетными Высшему Государственному Совету, а точнее тем положениям, которые будут содержаться в принятом Госсоветом Уставе и Регламенте Суда. Более того, ранее в  части  3 статьи 51 проекта Договора содержалась норма, согласно которой “судьи независимы и подчиняются только Закону”, ныне в принятом Договоре положение о том, что судьи подчиняются только Закону (что признавалось гарантом судейской независимости), исключено (ч. 3 ст. 52).
Указание на подчинение судей только Закону предусматривает, что посягать на судебную власть не вправе ни законодательная власть, ни  Государственный Совет, ни Совет Министров – исполнительная власть, и это, в свою очередь, давало бы определенные гарантии, благодаря которым не разрешалось бы вышеуказанным ветвям власти осуществлять контроль за выносимыми Судом решениями; ни та, ни другая власть не вправе давать Суду указания или иным образом вмешиваться в судебную деятельность, равно как и подменять Суд при рассмотрении входящих в его компетенцию дел.
Это свидетельствует о том, что вся полнота государственной власти сосредотачивается исключительно в одном органе – Высшем Государственном Совете. Это же подтверждает еще одна норма, установленная частью 8 статьи 43 Договора, согласно которой Высший Государственный Совет обладает правом абсолютного (резолютивного или безотлагательного) вето, представляющего отказ одного или обоих глав государств одобрить закон (законопроект), который не может  быть преодолен Парламентом, то есть это вето является окончательным. Исследователи отмечают, что абсолютное вето сегодня практически не применяется, хотя формально принадлежит монархам, например в Великобритании, Бельгии.
Второй аспект оговариваемой проблемы сосредоточен в рамках принципа демократического правового государства (коим является наш Союз согласно статье 1 Договора) – принципа “разделения власти”. Суть этого принципа раскрыта  выше, однако хотелось бы сделать ряд уточнений.
Рассмотрение принципа “разделения власти” следует вести не в качестве какой-то антитезы единству государственной власти и не как простое разграничение компетен­ции между органами государства, а в виде системы мер, обеспе­чивающих организацию полновластия народа в указанной сфере . Такими мерами являются распределение сфер руководства общественными делами между различными организациями власт­вования, разграничение властных функций между ними с помо­щью законодательства. Это способствует наи­более рациональному осуществлению суверенитета народа, в ре­зультате чего общая воля суверенного народа не расщепляется, а соответствующим образом организуется для ее наиболее полного воплощения в процессе осуществления государственной власти.
В результате в политическом и правовом механизме народовластия выделяются самостоятельные системы, формируе­мые не в качестве отдельных групп компетенционных норм, а как самостоятельные ветви власти, наделенные различными функция­ми, выполняемыми ими в той области общественной жизни, с какой связана деятельность каждой данной ветви: законодатель­ной, исполнительной, судебной. Тем самым преодолевается упро­щенное и одностороннее понимание принципа разделения влас­ти, длительное время господствовавшее в нашей науке, всего лишь как “делового, прозаического разделения труда” , разграничения компетенции между разными системами органов.
Между прочим, в литературе достаточно давно было высказано мнение о том, что разделение власти и разделение труда как в теории, так и на практике являются самостоятельными проблема­ми . Конечно, первоначально подобные высказывания имели еди­ничный характер и не определяли общего подхода к принципу разделения власти с позиции распределения компетенции госу­дарственных органов. Только в современный период вопрос о недостаточности обычного “разделения труда” для обоснования функций власти по распоряжению и подчинению своей воле чего-либо или кого-либо становится достаточно общезначимым .
Таким образом из вышесказанного можно сделать следующий вывод: вопросы издания, принятия и утверждения Устава Суда исходя из принципа “разделения власти” есть прерогатива Парламента Союзного государства, укладывающаяся в рамки распределения областей руководства, разграничения властных функций, что является гарантией от узурпации имеющейся власти  какой-либо из других ее ветвей. А вопросы издания и утверждения Регламента Суда надлежит отнести к компетенции самого Суда, ибо в регламентах, как правило, рассматриваются вопросы своей внутренний деятельности.
В итоге хотелось бы отметить, что все вышеуказанные проблемы надлежит решать нашим представительным органам и на законодательном уровне, особенно это касается судебной системы Союзного государства, компетенция, характер и объем полномочий которой еще в полной мере не определен. Конечно, содержание властных полномочий является сложным, оно включает в себя стороны, которые составляют различные средства осу­ществления деятельности государственных органов. Однако властного полномочия не может быть без закрепления в законе компетенции и гарантий соответствующих органов, тем более что необходимость создания сильной судебной власти с определением ее гарантий является неотъемлемым атрибутом правового государства. Содержание и объем компетенции зависят от целого ряда факторов, в частности от сферы общественной жизни, с которой связано само существова­ние органа, от территории его деятельности, задач и функций, определяющих направление этой деятельности.
Как справедливо отмечено в литературе, в обеспечении идеи разделения власти особенно важное значение имеет не только активизация работы законодательных органов, но и новые шаги в развитии судебной системы: создание конституционного и арбитражных судов, развитие административной юстиции и т.д. Именно наличие сильной законодательной и судебной власти позволяет нейтрали­зовать отрицательные стороны административной власти – сво­бодного усмотрения и оперативной самостоятельности админи­страции, опоры на внесудебное принуждение и т.д.
Сказанное может быть суммировано в качестве обращения к нашим законодателям, задача которых состоит в формирования нового Союзного государства на принципах правового государства как полностью соответствующей демокра­тической организации общества политической формы народовлас­тия, которая гарантирует реализацию прав человека, социальную и правовую защиту личности на основе нормального функциони­рования права. Последнее особенно важно для понимания право­вого государства в рамках отечественной истории, постоянно наполненной чрезвычайными, экстремальными условиями дейст­вия права. Только право, выражающее возможность свободного существования самого государства, а также свободного, безопасно­го существования человека, – необходимость для процесса фор­мирования правового государства.
При этом важно отметить, что взаимосвязь (соединение) государства с правом как условие современного общественного бытия россиян и белоруссов должно проявляться не в плане подчинения права государственной власти (что длительное время обосновывалось юридической наукой), а напротив – подчинения государственной власти праву, связанности государства, его органов, всех государственных и общественных организаций, должностных лиц установками права.Задача формирования правового государства на российско-белорусском уровне еще ждет своего разрешения, что зависит от решительного усиления господства права во всех структурах государственной власти и влияния судебной власти в обществе.